在刑法理论日益实质化的今天，对利益衡量在刑法中的适用如何进行控制，以确保法的安定性价值，是一个极为重要的命题。

通过立法座谈会、听证会、论证会能够让社会大众更清晰地了解和认识立法的目的、意义及文本内容，通过会议中各方相互交流能够使民众理解立法者的真实立法意图、掌握立法动向、体会立法不易，同时，通过面对面的交流也能使普通大众在立法者面前直接发表其对立法的认识和看法。在此需要指出的是，民众参加立法工作会议，按照我们以往的做法，往往只允许他们列席会议，没有表决权，形成不了他们在立法实质环节上的意见表达。

必须拓宽公众参与立法程序的渠道，要使参与更加便利{5}。构建公众参与立法工作的机制，就是要从公众能够参与立法工作的各个环节着手，加强机制建设，使普通社会大众能够有机会参与到立法各项活动中来。同时，通过立法草案面向社会征求意见，也可以让社会大众能够充分发表意见建议，以致相互进行争论、辩论，从而形成共鸣、达成共识，使所立之法最终能够符合最大多数人的愿望和利益。{8}实际上，在可能的情形下，作为立法改革和政治改革的试验和尝试，地方立法机关可以采取民众到投票站投票或者网络投票的方式，对一些涉及民众切身利益、关系国计民生的重要问题和群众普遍关注的热点、难点问题立法，选择一项或几项有代表性的交给社会大众进行表决，最后再由立法机关根据表决结果决定该项法规或规章是否要颁布实施。通过遴选机制遴选代表也才能使立法听证更有信服力、更具合法性。

白岩岩（1986-），女，河北沧州人,广东外语外贸大学法学院硕士研究生，从事行政法研究。公众参与立法的程序机制解决的是公众参与立法的程序问题，强调通过程序控制来规范、保障公众的立法参与。最早出现的法律指标，例如1968年美国学者伊万(W.M.Evan)设计的7个法律指标，(27)全部是清一色的客观指标。

总之，法治评估还需要进行专门的统计调查。社会主义法制建设首先需要立法，而新法若要得到充分遵行需要各个守法主体对于它们的知晓。(24)此外，朱景文教授于1994年介绍的美国法律指标理论，(25)也成为一些法治评估的理论基石。(26) 中国最流行的社会指标理论是客观指标/主观指标类型理论。

国内最早出现的北京城市法治环境评价指标研究，就采取了这种分类。(43)参见张帆、吴大华：《论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计——以贵州省为例》，载《法制与社会发展》2013年第3期。

这种对于法治的宽泛理解，明显不同于西方的法治理论，后者往往包括在民主、治理等范畴之内。(22)在评估理论方面，最受中国大陆各界普遍认同的就是著名的社会指标理论。相关的社会指标著作，例如社会学者朱庆芳和吴寒光主编的《社会指标体系》受到了普遍的征引。【摘要】中国大陆法治评估运动由普法运动、法治理论研究、境外法治评估实践和法治政府建设共同推动产生，有法治环境评估与法治建设评估两大类型，基于法制和法治理论、社会指标理论和绩效评估方法。

这类评估的著名事例有3个，分别是余杭法治指数、成都法治评估和无锡法治评估。而法治环境的塑造和建设，实际上也是法治建设的主要内容和核心所在。(59)Juan C.Botero and Alejandro Ponce,Measuring the Rule of Law,in The World Justice Project-Working Papers Series No.001.p.2. (60)关于形式法治与实质法治的具体阐述，参见[美]布雷恩•Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第117～146页。在这样一种从法制到法治的发展历程中，有四股动力导致了中国大陆法治评估运动的诞生与发展。

(35)20世纪80年代中期以来，中国政府在目标责任制之下开始采纳绩效管理，(36)逐渐形成了中国特色的绩效管理方式。总之，上述各种法治环境评估指标体系还有着较大的改进空间。

⑥城市法治环境评价体系与方法研究课题组成员绝大多数来自于管理学界和实务界，课题组负责人是时任中国人民公安大学警察管理系主任的王光教授。民谚村骗乡、乡骗县、县骗国务院并非空穴来风，其客观准确性也需要打上折扣。

有的法治指标还一层层地分解到乡镇、街道、村镇、社区，除了综合评估以外还包括各个部门机关的评估，例如余杭法治指标体系由总指标、区级机关指标、乡镇街道评估指标和村社区评估指标组成且总量高达几千条。内部评估的第二个缺陷是评估结果大都束之高阁、不了了之，这极大地削弱了评估的应有价值。当法治国家建设的新方略出台之后，一些政府仍然沿袭着法制建设的原有路径开展法治建设，也就是继续从立法、执法、司法、普法等不同的法制领域和法律工作着手推动，这一现象从政府制定的指标体系中就能看出来。主观指标则是在欧美国家民意研究的基础上发展起来的，(28)反映人们对客观社会现象的感受，也称为感觉指标，例如幸福感、安全感、满意度。由于理论方法的不同，国际评估多以法治指数的形态出现，而中国法治评估特别强调指标体系的构造设计。③参见张志铭、于浩：《共和国法治认识的逻辑展开》，载《法学研究》2013年第3期。

共有5个一级指标，全部是主观指标，其内容如下：(42) 第三个指标体系是2010年云南昆明市法治昆明建设领导小组办公室组织专家设计的《法治昆明综合评价指标体系》，本质上也是一个法治环境指标体系，由客观指标和主观指标共同组成，其内容如下 第四个指标体系是2013年贵州省社科院学者提出的指标体系，其设计既借鉴了国内外既有的评估指标又立足于《贵州省2012年度依法行政考核指标体系》、法院案件质量评估指标体系和贵州省法治化建设的实际情况，由客观指标和主观指标共同组成，其结构如下：(43) 除了上述指标以外，2005年广东商学院师生曾受委托进行了广东省法治环境调查，调查内容涉及公民法律素质、依法治国(省)信心度、人大制度建设、法治政府建设、司法环境、基层政权建设6个方面。(61)国家行政学院课题组：《法治政府指标体系与作用》，载《中共天津市委党校学报》2014年第2期。

无锡市法治城市创建评估和中国政法大学法治政府研究院除了没采用德尔菲法以外，其他三种方法都充分利用了。上述的这些法治环境事例都给出了最终评估结果。

法治建设评估侧重于法制建设工作，学术界和政府设计的指标分别以客观指标和主观指标为主体，主要采取德尔菲法、统计调查法、绩效评估法和线性计算法。并且，各个国家、各个地方的统计口径经常不一致，现有统计指标之间不一定具有可比性。

对于法治评估而言，公众满意度仅仅反映了公众的某种主观情绪，测不出具体的现实问题。下面将具体研究中国法治评估的基本原理、指标体系和评估方法。调研考评和述职打分都是中国最传统的绩效评估做法：一般是由各种考察组或检查组前往被评估地，采取听、看、查、谈、评等方式，一次性地给出评估成绩。该方法也是法治建设评估的基本方法，包括很多种诸如平衡计分卡、标杆管理法、目标管理法、关键绩效指标法、关键事件法、排序法、行为观察评价法、行为锚定评价法、360度绩效评估法等。

(20)城市法治环境评价体系与方法研究课题组：《试论法治及法治环境的内涵》，载《中国人民公安大学学报》2002年第2期。除此之外，中国学者还提出了其他指标性质的类型学划分。

2008年之后，一些地方政府大力推行这类评估，例如四川成都的法治城市创建测评工作、江苏无锡的法治城市创建评估活动。各个指标之间也应该具有互斥性。

⑨WJP法治指数也受到中国法学界的广泛关注，其指标体系、测量方法等正在为各种法治指数所参照借鉴。(60)中国的社会主义法治理论也属于实质法治理论。

下表分别列举了国办讨论稿、各个层级政府最早出现的指标体系和中国政法大学指标体系中的一级指标内容： 上述指标体系最大的特点就是重合之处较多，都涉及政府职能、行政决策、行政执法、社会矛盾、行政监督、行政能力建设或组织领导6大项内容。(11)参见袁曙宏：《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，载《国家行政学院学报》2006年第4期。此外，有的学者还采用了生态学的理论和方法研究法治环境。社会主义法治理论因此也包括了民主政治、市场经济、社会公正有序、公民素质等法律之外的内容。

针对这种现象，有必要成立更具权威的评估机构。【关键词】法治评估  法治环境  法治建设  法治政府 2002年前后，一批来自法学界、管理学界、社会学界和实务界的专家学者分别承担了城市法治环境评价、上海法治建设指标体系、世界城市的法治指标等研究课题，①开启了中国法治评估运动的先声。

(26)例如王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第18～19页。广东省法治环境评估完全依赖于社会调查的方法。

不过，我国大多数法治评估有着高度的相似性，特别是法治建设评估和法治政府评估，它们大都由中央机构(全国普法办和国务院法制办)统一部署，各地之间也相互学习、借鉴。但是，国际法治评估运动并没有立即对中国产生影响。